מקרקעין בישראל

מקרקעין בישראל – מידע היסטורי ומונחי יסוד.

רישום זכויות במקרקעין בישראל, שהוא רישום וקביעת הבעלות על מקרקעין בישראל נעשה כיום בעיקר על פי שיטת טורנס ,( על שמו של רוברט טורנס, מושל מדינת אוסטרליה הדרומית שהגה את השיטה והחל את בישומה בשנת 1858 ), אך היות שכ־5% מהקרקעות בישראל טרם מופו והוסדרו כהלכה (מספר זה הולך ופוחת עם השנים), מתקיים במקביל גם רישום ציבורי של עסקאות בקרקעות אלו. הגורם האחראי על מרשם המקרקעין בישראל הוא אגף רישום והסדר מקרקעין של משרד המשפטים, המפעיל תשע לשכות רישום מקרקעין אזוריות ושלוש שלוחות.

לשכת רישום המקרקעין נקראה בתקופת השלטון העות'מאני בשם הטורקי טאפו (בוטאה בערבית טאבו) כינוי המקובל עד היום. תהליך הסדרת המקרקעין החל באמצע המאה ה־19, ונמשך בתקופת המנדט הבריטי ובמדינת ישראל. בעוד נושא הבעלות על קרקעות מוסדר יחסית בתחום ישראל של הקו הירוק, מעמד הקרקעות ביהודה ושומרון ורישומן, סבוך הרבה יותר.

היסטוריה

תקופת השלטון העות'מאני:

במרבית תקופת השלטון העות'מאני בארץ ישראל לא היה רישום מסודר של קרקעות והבעלות עליהם, בשל היישוב הדליל שהיה בארץ, ומיעוט עסקאות המקרקעין. חלק מעיסקאות המקרקעין (של מוסלמים ושל אחרים) נרשמו בבתי הדין השרעיים. העברת קרקעות בין בעלים נעשתה בדרך של העברה פרטית, באמצעות שטר קניין. החל מהמאה ה־18 החלה התעניינות בינלאומית נרחבת בארץ והחל תהליך של הגירה, יסוד יישובים חדשים וגידול אוכלוסייה, דבר שהצריך קניית קרקעות ודרש את הסדרת נושא רישום הבעלות על הקרקע.

בשנת 1858 נחקק על ידי השלטון העות'מאני חוק הקרקעות העות'מאני, שהיווה חלק מן המג'לה, והיה בן 132 סעיפים. חוק זה התבסס בעיקרו על משפט הקרקעות השרעי, אך הושפע רבות גם מחוקי קרקעות אירופאים מקבילים. חוק זה עמד בתוקפו בישראל קרוב ל־110 שנה (להוציא שינויים שנעשו במסגרת חוקים וצווים אחרים במהלך השנים), עד חקיקת חוק המקרקעין בשנת 1969 שביטל את חוק הקרקעות העות'מאני באופן סופי (חוק המקרקעין סעיפים 152-155). עם זאת, ביהודה ושומרון עדיין עומד החוק העות'מאני בתוקפו כבסיס לדיני המקרקעין באזור, בכפוף לשינויים שנערכו בהמשך בחוק הקרקעות המנדטורי, הירדני, ובצווים שפורסמו על ידי המנהל האזרחי.

הגדרת סוגי הקרקעות

על פי הגדרות חוק זה הקרקעות בארץ חולקו ל-5 סוגים עיקריים:

מוּלכ – קרקעות בבעלות פרטית מלאה של אדם, בהן אין כל הגבלה על שימוש ועל פעולות קניין. בכלל סוג זה כלולים מבני מגורים, חצרות וחלקות אדמה קטנות (בשטח של עד חצי דונם) הצמודות להם, וכן קרקעות שהוצאו מרשות המדינה מסיבות שונות (קרקעות שהועברו במפורש מידי המדינה ליחידים או קרקעות שלל). חלק מקרקעות אלו ניתנות בחכירה או באריסות. הפרשנות המשפטית המקובלת היא שרק שטחים שהיו בנויים ב־1858 (מועד פרסום החוק העות'מאני) נחשבים לאדמות מולכ, אך לא שטחים שנבנו מאוחר יותר, ועל כן שטח הקרקעות הנחשבות ל'מולכ' הינו קטן.

מירי – קרקעות שגופן וזכות הבעלות עליהן נמצאת ביד המדינה המוחכרות לתקופה ארוכה ללא הגבלת זמן לאנשים פרטיים (חכירה תמורת תשלום מס מעשר מהתוצרת החקלאית או תקופת שירות צבאי) לצורך שימוש חקלאי בלבד. גם קרקעות מרעה המשמשות רועה אחד נכללות בסוג זה. קרקעות אלו ניתנות להעברה בין בעלים שונים, בכפוף להסכמת הפקיד האחראי על רישום המקרקעין. קרקע מוגדרת כקרקע מסוג 'מירי' בהתקיים אחד משני תנאים: קרקע המשמשת לעיבוד חקלאי או קרקע הנמצאת עד 2.5 ק"מ מהבתים הקיצוניים של ישוב (ובתנאי שאינה קרקע מסוג 'מתרוכה'). ישנה אי בהירות בשאלה האם המרחק נמדד מהשטח המיושב בשנת 1858, או מהשטח המיושב בזמן הווה. פסיקת בג"ץ משנת 1984 העדיפה את הפרשנות המצמצמת.

מווקפה – קרקעות מולכ ומירי שהוקדשו לצורכי דת (כל הדתות). קרקע הקדש מסוג מולכ עוברת להקדש לחלוטין, בעוד קרקע מסוג מירי עוברת רק לאכילת פירות, ולא לבעלות על גוף הקרקע שנשארת בידי המדינה. תשלום מיסי הקרקע של אדמת מירי שהוקדשה עוברת להקדש או נשארת בידי אוצר המדינה, בכפוף לסוג ההקדש.

מתרוּכה – קרקעות בבעלות המדינה המשמשות לצורכי ציבור, כדוגמת דרכים, נהרות, גשרים ומבני ציבור. סוג נוסף המשתייך להגדרה זו הוא קרקעות שהוקצו לבני ישוב מסוים, לדוגמה אדמת מרעה ציבורית. אדם פרטי אינו יכול לרכוש זכויות קניין או זכויות לבלעדיות שימוש בקרקעות מסוג זה. קרקעות מסוג זה אינן תלויות במיקומן הגאוגרפי, ויכולות לשכון בתוך אדמות מסוג 'מולכ', 'מירי' או 'מוואת'.

מוואת – קרקעות בבעלות המדינה שהינן קרקעות בור ואינן משמשות לחקלאות, הנמצאות במרחק מה מאזורי ישוב או באזורים שוממים. הפרשנות המנדטורית דורשת התקיימות 4 תנאים כדי להגדיר קרקע מסוג זה: שטח בור, הקרקע אינה רשומה על שם אדם פרטי, הקרקע לא הוקצתה לבני ישוב מסוים, והמרחק לשולי היישוב הקרוב (כפי שהיה היישוב בנוי ב־1858, בהתאם לפרשנות המצמצמת שהובאה לעיל לגבי אדמות 'מירי') עולה על כ־2.5 ק"מ.

לשכות רישום המקרקעין העות'מאנית

בחוק נקבע גם כי רישום הקרקעות יתנהל בעיר המחוז. פנקסי המקרקעין העות'מאני, הקיימים עד ימינו, מהווים את תחילת הרישום של קרקעות בארץ ישראל. הרישום התבצע לפי סדר רציף של העיסקאות (היינו לכל חודש נפתח דף בלשכת רישום המקרקעין), והצדדים לעסקאות היו חייבים להתייצב בלשכת רישום המקרקעין, ולפרט את מהות העסקה יחד עם ציון האזור הכללי של העסקה (לדוגמה, מרבית ירושלים החדשה מכונה "באב אל עמוד" בפנקסים הטורקיים), שטח המקרקעין באמות מרובעות, גבולות המקרקעין (תיאור מילולי, שמות שכנים או דרכים), החלק הנמכר, והתמורה. היה אף מעקב בפנקסים העות'מאניים אחר העברת הרישום לפנקסים חדשים. עם זאת, לא היה ברישום בספרי המקרקעין כדי להעיד על אמיתות העסקאות שהתבצעו.

הרישומים המרכזיים המחייבים נרשמו בספרים באיסטנבול, ובלשכות הרישום המחוזיות התנהלו רישומים זמניים. בעת ביצוע רישום עסקה ניתן לקונים שטר המעיד על זכויותיהם במקרקעין, הוא ה"קושאן" (השטר). נוכח העובדה כי בשטר לא היו מספרי זיהוי כי אם שמות בלבד של הצדדים (לדוגמה: אברהם בן יצחק היהודי), היה בהחזקת הקושאן על ידי אדם כדי להצביע כי הוא בעלי הקרקע.

עד שלהי התקופה העות'מאנית הגיע רישום הקרקעות בפנקסים רק לכ־5% מקרקעות ארץ ישראל. בנוסף היו פנקסים אלו רלוונטיים בעיקר למקומות יישוב ותיקים, מעטים ומוגדרים בלבד. בפנסקים אלו נרשמו האדמות הפרטיות בלבד, ולא תוחמו אדמות המדינה ('מוואת').

דפתאר חקאני היה פנקס הרישום העיקרי, בו נרשמו קרקעות ראויות לעיבוד שעובדו בפועל, והרישום כלל את תיאור הקרקע ומהות הבעלות עליה.

יוקלמה (תביעות) היה פנקס בו נרשם היישוב בגבולותיו נמצאת הקרקע הראויה לעיבוד, תיאור מילולי של גבולות הקרקע (בדרך כלל תוך הסתמכות על פרטי נוף) ושם האדם מחזיק הקרקע.

דאימי היה פנקס בו נאספו השטרות המעידים על ביצוע עיסקאות בקרקע.

מחלול היה פנקס בו נרשמו הקרקעות הבלתי מעובדות או הקרקעות הנטושים.

שמסיה היה רישום האדמות שנמצאו בסקר כאדמות נטושות ללא בעלים.

תקופת המנדט הבריטי

במהלך נסיגתם של כוחות מעצמות המרכז מארץ ישראל בין 1917 ל־1918 נטלו עימם הפקידים העות'מאנים את פנקסי המקרקעין של ארץ ישראל. בעקבות כך הורה השלטון הצבאי הבריטי על הקפאת כל פעולות ההעברה בקרקעות בארץ ישראל, דבר שהוביל לעיכוב הפיתוח הכלכלי של ארץ ישראל. רק ב־1920 החלה מחדש פעולתם של לשכות רישום המקרקעין (שנקראו מעתה: 'משרד ספרי האחוזה'). הממשל האזרחי הבריטי החדש אישר את תוקפם של החוקים העות'מאנים הישנים, לרבות החוקים הזמניים שחוקקו ערב מלחמת העולם הראשונה, אך הסיר את מרבית ההגבלות על רישום בעלי קרקע. הוטלה חובת רישום על כל סוגי הקרקעות (ובוטל מעמדם של בתי הדין השרעיים בנושא זה), נדרשה מדידה ומיפוי של הקרקע כאשר חלו שינויים בגבולותיה, אך לא נדרשה מדידה ומיפוי כאשר לא נערכו שינויים בגבולות.

הבעיות העיקריות איתם התמודד השלטון הבריטי החדש בנושא הקרקעות היו התחמקות בעלי קרקעות מרישום, על מנת להימנע מתשלום מס, הבעלות המשותפת ('משעא') על קרקעות, והעדר תוקף מספיק בנושא הבעלות על הקרקעות, שהתבססה על רישום שטרות הקניין ללא וידוא של אמיתותם. מגרעות אלו גרמו סכסוכים רבים בנושאי קרקעות, הקשו על פיתוח החקלאות בארץ, וכן מנעו גביית מס מהשלטון הבריטי. בבדיקת הרישום העות'מאני נמצאו קרקעות שנרשמו באופן כפול, וקרקעות שתיאור גבולותיהם היה שגוי.

יסוד קדסטר מודרני בארץ ישראל  (קדסטר הוא תהליך רישום ראשוני של קרקע וחלוקתה לגושים ולחלקות)

בעקבות הליקויים בשיטה הקיימת החליט השלטון הבריטי על ייסוד קדסטר מודרני בארץ ישראל, ומעבר לשיטה של רישום זכויות, כלומר תיעוד ומיפוי שיטתי של כל הקרקעות בארץ ובירור הבעלות על הקרקעות (ולא רק רישום שטרות הקניין כפי שהיה עד אז), כאשר לשכת המקרקעין אחראית לבדוק את נכונות שטרי הקניין המוגשים לפניה על פי הנתונים הקודמים מתועדים בפנקסי המקרקעין, וגם הופכת לאחראית לנכונות הרישום. המעבר לשיטה זו הצריך מיפוי ומדידה בהיקפים נרחבים בכל רחבי הארץ. השיטה ששימשה ליצרת הקדסטר הייתה שיטת טורנס, שעיקריה הם מיפוי ומדידה של כל החלקות לצורך רישום בפנקס המקרקעין (דבר שלא היה קיים עד אז), מדידה כללית של כל שטחי המדינה, רישום זכויות בפנקס המקרקעין בדף מיוחד לכל חלקה (במקום רישום עסקאות לפי סדר כרונולוגי), וחלוקת הארץ לגושים מספריים (המייצגים שטח גאוגרפי נפרד) המחולקים לחלקות ממוספרות.

בשנת 1928 פורסמה פקודת הקרקעות שהסדירה את חוקי הקרקעות הקיימים, ונתנה תוקף חוקי ומחייב לפעולות שנעשו ליצירת קדסטר מודרני בארץ ישראל. בפקודה זו הוכנסו סעיפים מיוחדים לצורך התמודדות עם בעיית קרקעות המעשא שהיו בבעלות משותפת וחולקו מחדש כל שנתיים. במסגרת פעולות המיפוי חולקו אדמות אלו באופן שכל בעלים יחיד יקבל בעלות קבועה על חלקת אדמה, כאשר החלקות החדשות היו מורכבות מכל סוגי הקרקעות על איכותם המשתנה באופן שיוויוני, על מנת להפסיק את שינוי הבעלות התכופים. הפעילות הבריטית האינטנסיבית הובילה להעלמותם כמעט לגמרי של קרקעות בבעלות משותפת בארץ ישראל.

עבודת הרישום נפסקה ב־1947, על רקע סיום שלטון המנדט הבריטי בארץ ישראל. עד לשנה זו הוסדר מעמד הקרקעות בהיקף של כ־5 מיליון דונם. וכחצי מיליון דונם נוספים היו בשלבי הסדר מתקדמים (בעיקר בגליל המערבי). מנגד, לא נערכו כמעט פעולות הסדרה באזור יהודה ושומרון.

במדינת ישראל

מדינת ישראל ירשה מהשלטון הבריטי קדסטר מודרני ומתקדם, אך חלקי, שלא כלל את כל הקרקעות בשטחה של המדינה. במהלך השנים נמשכה עבודה זו, אך טרם הושלמה. נכון לשנת 2009, כ־95% מהקרקעות במדינת ישראל עברו תהליך הסדרה, כ־4% נמצאים בתהליך הסדרה, וכ־1% טרם עברו כל הסדרה.

במדינת ישראל נתאפשרה לגבי מקרקעין מוסדרים ושאינם מוסדרים אפשרות לרשום בתים משותפים, שמשמעותם רישום הסכם המחלק הדירות שעל חלקה אחת למספר רישומים עצמאיים.

במדינת ישראל, אומנם קיימת מערכת חוקים מודרנית לרישום המקרקעין, ואולם חלק ניכר מהקרקעות החדשות המוחכרות בחכירה לדורות, מוחכרות לקבלנים על פי מפות שאינן קשורות לרישומי המקרקעין. כתוצאה מקיים המינהל מערכת רישום מקבילה ללשכת רישום מקרקעין, בה מתנהלים חלק מרישומי המקרקעין, וזאת במקביל לרישומים המתנהלים בחברות הבונות הנכסים. רישומים זמניים אלה עשויים להתנהל עשרות בשנים, וזאת עד לביצוע התאמות של מרשם המקרקעין עם עיסקאות מינהל מקרקעי ישראל.

בשנת 1969 חוקקה הכנסת נוסח חדש של פקודת המקרקעין: פקודת הסדר זכויות קנין במקרקעין (נוסח חדש), התשכ"ט-1969, המסדיר עד היום את רישום זכויות המקרקעין בישראל.

עבור קרקעות מוסדרות, לשכות המקרקעין מנהלות "פנקסי זכויות", שכבר מוחשבו, המכילים מפות המציגות את הגבולות של החלקות ורישומים של הבעלים של כל חלקה. רישומים אלו מהווים ראייה מכרעת לנכונותם ורק במקרים יוצאי דופן יוכל אדם להוכיח שהבעלות שונה מהרשום בפנקס המקרקעין, שכן החוק קובע שרישום בפנקס המקרקעין הוא תנאי הכרחי לקיום מכר. קרקע יכול להרשם על שמו של אדם אחד, מספר אנשים או חברה בע"מ. עבור קרקעות לא מוסדרות, לשכות המקרקעין רושמות עסקאות במקרקעין כמו מכר, ירושה), עיקולים והפקעות. רישומים אלו הם ראייה לכאורה לנכונותם, אך אינם מהווים ראייה מכרעת.

בנוסף נרשמים בפנקס המקרקעין זכויות במקרקעין כמו זכויות חכירה ושיעבוד וצווי מניעה. כן מאפשרת לשכת המקרקעין לצדדים לעסקה המתרקמת לרשום "הערת אזהרה" לגבי החלקה נשוא העסקה, כדי למנוע מכירה של אותה חלקה במקביל למספר קונים.

לשכות המקרקעין אינן מנהלות רישום לגבי פני הקרקע של החלקות ומבנים על החלקות. עם זאת, לשכות המקרקעין מנהלות בנפרד מרשם של בתים משותפים שיש בהם יותר מיחידה אחת (דירה, חנות, אולם, מחסן) כיחידות נפרדות (חלקות משנה), בדרך של רישום בניין בפנקס הבתים המשותפים המתנהל לפי חוק המקרקעין (שהחליף את חוק הבתים המשותפים, התשי"ב-1952). אולם בתים משותפים רבים טרם נרשמו בפנקס הבתים המשותפים.

זכותו של כל אדם לפנות ללשכת המקרקעין ולקבל תמצית מן הרישום בפנקסי המקרקעין, הנקראת "נסח", מבלי צורך להוכיח זיקה לנכס. התמצית כוללת בין השאר את בעלי המקרקעין, גבולות, שטח ושעבודים.

הגדרת מקרקעין

מקרקעין כפי שמוגדר בחוק המקרקעין 1969:

קרקע כל הבנוי והנטוע עליה וכל דבר המחובר אליה חיבור של קבע או חיבור זמני. בעלות במקרקעין היא זכות להחזיק במקרקעין ולעשות בהם כל עסקה לפי דין או לפי הסכם. הבעלות על מקרקעין כוללת את העומק שמתחת לפני הקרקע (בעלות על מחצבים), וגם בתחום שמעל הקרקע למעט מעבר מעל הקרקע (טיסה).

המדינה שומרת לעצמה את הזכות על המשאבים הטבעיים שלה כגון מחצבים ובסמכותה להפקיע את הקרקע.

שכירות במקרקעין היא זכות שהוקנתה בתמורה להחזיק במקרקעין ולהשתמש בהם לתקופה מוגבלת, כאשר שכירות מעל לתקופה של חמש שנים נקראת חכירה, ושכירות לתקופה שמעל לעשרים וחמש שנים נקראת חכירה לדורות.

מקרקעין מוסדרים ושאינם מוסדרים

מקרקעין הרשומים במרשם המקרקעין הלאומי, המנוהל על ידי משרד המשפטים, מחולקים לשני סוגים: "מוסדרים" ו"שאינם מוסדרים".

"מקרקעין מוסדרים" הם מקרקעין שנרשמו במרשם המקרקעין לאחר תהליך "הסדר" שנועד להכניס סדר במרשם הישן, על ידי בדיקת תוקפן של הזכויות הרשומות בו, וניפויים של הרישומים הבלתי מדויקים שנשתרבבו לתוכו עם השנים, סעיף 10 לחוק המקרקעין מאשר הסתמכות על רישום מקרקעין מוסדרים משמע גישת רישום זכויות.

"מקרקעין שאינם מוסדרים" רשומים אף הם במרשם המקרקעין אלא שמרשם זה טרם עבר את תהליך ההסדר, ועל כן אינו מדויק דיו. ההבדל העיקרי בין שני סוגים אלו בא לידי ביטוי בסעיף 125 לחוק המקרקעין, תשכ"ט – 1969:

(א) רישום בפנקסים לגבי מקרקעין מוסדרים יהווה ראיה חותכת לתוכנו…

(ב) רישום לגבי מקרקעין לא מוסדרים יהווה ראיה לכאורה לתוכנו…

"מקרקעין שאינם רשומים" הם הסוג השלישי של מקרקעין – מקרקעין שאינם מופיעים כלל במרשם המקרקעין.